Por Carlos Huneeus
Director del Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC).
Piñera tiene un estilo de gobierno perjudicial ante la crisis del país. Tarda en tomar decisiones, porque evalúa los antecedentes utilizados por sus ministros, convencido que sabe más que ellos. La fotografía de su escritorio en La Moneda, colmado de numerosas y gruesas carpetas, muestra a un jefe de Gobierno abrumado, que se inmiscuye en todos los asuntos de la administración.
Subestimó el peligro del coronavirus y sobreestimó la capacidad del Estado chileno para enfrentarlo, se apresuró a anunciar la vuelta a la normalidad con el “retorno seguro”, decisión que llevó al aumento exponencial del número de contagiados y fallecidos, poniendo a Chile como el número uno en el mundo por millón de habitantes. Y él prosigue con el mismo estilo, sin conseguir superar la desconfianza de la población.
La reforma constitucional que permite el retiro del 10% de los fondos de pensiones es un hecho político de la mayor importancia. Lo es, porque permitirá a millones de chilenos utilizar una parte de sus ahorros para aliviar sus apremiantes necesidades económicas provocadas por el COVID-19. Pero también lo es porque generó un doble cambio de poder, fundamental en estos críticos momentos por los que atraviesa el país y cuando faltan menos de 90 días para el plebiscito constituyente.
El primer cambio de poder ocurrió con la reforma a las AFP, que fracturó uno de los principales cimientos del sistema económico. Las AFP fracasaron en su misión de “eliminar el problema de la jubilación para la inmensa mayoría de los actuales y futuros trabajadores”, que planteó José Piñera –hermano mayor del Presidente– en su discurso al anunciar la creación del sistema de capitalización individual el 6 de noviembre de 1980, cuando era ministro del Trabajo en la dictadura de Pinochet. El cambio que hizo el Congreso abrió la puerta a una reforma estructural del sistema de pensiones, una “cirugía mayor”, que se construirá sobre otro paradigma, basado en la solidaridad y no en la capitalización individual.
El segundo cambio de poder se produjo en la arquitectura institucional del sistema político. La reforma significó el triunfo del Congreso Nacional sobre el Presidente, Sebastián Piñera, en una materia de suma prioridad para millones de chilenos, a la cual este se había opuesto con terquedad, empecinado en detenerla. La amplia mayoría parlamentaria que aprobó el retiro del 10% lo obligó a promulgar el proyecto de ley, desistiendo de emplear el veto presidencial.
¿Qué harían el Congreso y los partidos de oposición y de Gobierno en otra democracia, presidencial o parlamentaria, si frente a una grave crisis sanitaria y social como la de Chile hoy, que tiene a la población con hambre y angustia, el Presidente o el primer ministro no tomaran decisiones para paliar esas condiciones adversas?. ¿Debieran los parlamentarios cruzarse de brazos, resignarse a esta abulia del Presidente y sus ministros y olvidarse de la gravedad de la crisis económica y social? O, por el contrario, ¿debieran buscar una vía para resolver estas dificultades a través de las instituciones, con la convicción que aliviarán las condiciones de vida de una gran parte de la población?
Los parlamentarios de Chile Vamos que habían amenazado con recurrir al Tribunal Constitucional si el proyecto era aprobado, particularmente el senador Andrés Allamand (RN), actual flamante ministro de Relaciones Exteriores, se desistieron de ello para evitar que continuaran la imagen de división en los partidos oficialistas.
Se produjo un cambio de poder a favor del Congreso, que impuso su posición, con el apoyo de sobre un 80% de los chilenos, y se ahondó el debilitamiento del poder del Presidente.
Las AFP y su anclaje en “el modelo”
La reforma constitucional constituye una gran derrota para las AFP, que se habían negado en el pasado a toda reforma que modificara sus bases institucionales. Durante las largas horas de debate parlamentario no hubo voces en ambas Cámaras que las defendieran, a pesar del inmenso poder e influencia que estas detentan. Quienes se opusieron a la entrega del 10% argumentaron que querían defender los ahorros de los trabajadores, no a quienes los administran.
La redefinición del sistema de pensiones está estrechamente relacionada con otro de los pilares del “modelo” económico impuesto por la dictadura: la legislación del trabajo establecida por el “Plan Laboral” de 1979. Esta también fue impulsada por el ministro Piñera y tuvo objetivos políticos, no solo económicos, el de debilitar estructuralmente a los sindicatos para impedirles ser un actor relevante en la empresa y con capacidad de negociación. Se estableció el predominio del capital, excluyendo al trabajo y a los trabajadores.
Las bajas remuneraciones y el empleo precario e inestable que sufren millones de chilenos son las principales causas de las bajas pensiones, tienen acá su origen, en la capitalización individual y la legislación laboral y no en otro lugar.
Ambas “modernizaciones” de la dictadura operaron como una prensa que exprimió a los trabajadores. Por un lado, con el ahorro obligatorio de sus cotizaciones para la previsión, los grupos económicos obtuvieron un flujo mensual de capital fresco con el que se apoderaron del control de empresas, mientras que por otro lado, al debilitar la negociación colectiva, cercenaron el uso de este instrumento de redistribución del ingreso.
Con astucia y para garantizar la fidelidad de militares y carabineros, Pinochet los dejó fuera del sistema de AFP y hoy, a costa del erario nacional, sus pensiones promedio quintuplican a las de quienes están en la capitalización individual.
Los efectos del Plan Laboral fueron reforzados por la cultura antisindical que se expandió como metástasis entre los ejecutivos y controladores de empresas, para impedir que en democracia se restableciera un sindicalismo capaz de articular las demandas de los trabajadores, como ocurre en los regímenes democráticos. Una nueva Constitución debiera restablecer los derechos del trabajo y los trabajadores organizados, sin las disposiciones discriminatorias establecidas en la Carta Fundamental de 1980 y que persisten hasta hoy.
El Presidente Piñera tiene hoy la oportunidad de reformar el sistema de pensiones impuesto por su hermano mayor hace 40 años. Entonces él no era parte del régimen militar y votó No tanto en el plebiscito de 1980, que aprobó la Constitución y “eligió” a Pinochet como Presidente por un mandato de ocho años, como en el de 1988, que desencadenó el fin de la dictadura.
Más allá de una lectura tecnocrática de la Constitución
El segundo cambio de poder se refiere a las relaciones entre el Presidente y el Congreso. El apoyo mayoritario del Parlamento al retiro del 10% no surgió de la nada, sin relación con el contexto social y económico del país. Lo provocó el Gobierno, con su negativa a tomar medidas enérgicas y rápidas para aliviar la difícil situación en que están millones de familias.
¿Qué harían el Congreso y los partidos de oposición y de Gobierno en otra democracia, presidencial o parlamentaria, si frente a una grave crisis sanitaria y social como la de Chile hoy, que tiene a la población con hambre y angustia, el Presidente o el primer ministro no tomaran decisiones para paliar esas condiciones adversas?. ¿Debieran los parlamentarios cruzarse de brazos, resignarse a esta abulia del Presidente y sus ministros y olvidarse de la gravedad de la crisis económica y social? O, por el contrario, ¿debieran buscar una vía para resolver estas dificultades a través de las instituciones, con la convicción que aliviarán las condiciones de vida de una gran parte de la población?
¿No tienen acaso los parlamentarios la función de legislar, es decir, aprobar leyes que imponen conductas obligatorias a la ciudadanía, representar los intereses de esta y participar en la gobernabilidad del país?
Y la ciudadanía, ¿tiene la obligación de confiar en las promesas del Presidente y el ministro de Hacienda de que están haciendo lo mejor posible por ella y que sus demandas serán atendidas con prontitud y eficacia?
Estas preguntas no solo remiten a temas del derecho constitucional, al texto escrito de la Carta Fundamental. Se refieren a la capacidad de la Constitución de adecuarse a situaciones difíciles.
La Constitución no debe ser un freno para las instituciones, cuando los hechos las sitúan en un contexto muy complejo. La Carta Magna tiene una dimensión más amplia en la realidad –»Verfassungswirklichkeit» la llaman los alemanes– que permite su adaptación a un escenario inédito: un Presidente que se niega a atender necesidades urgentes de la población durante una grave crisis. Corresponde entonces a los políticos buscar los mecanismos constitucionales que permitan superar este vacío de poder.
Tenemos experiencia en Chile que las instituciones pueden adecuar la Constitución a una nueva realidad, que tensiona su aplicación. En dictadura, los ministros del Tribunal Constitucional sostuvieron que el Tribunal Calificador de Elecciones debía constituirse antes del plebiscito de 1988 para que actuara en este importante evento y no después, como lo establecía expresamente la Carta Fundamental.
Hubo oposición a la iniciativa parlamentaria del retiro de 10% de las AFP, cuestionando su constitucionalidad y se esgrimieron visiones catastróficas de sus consecuencias si era aprobada. Pero ningún crítico aludió al difícil contexto nacional en que se planteó esta reforma, como para concitar el respaldo de parlamentarios de RN y la UDI.
Lucía Santa Cruz, directora de Banco Santander y del Instituto Libertad y Desarrollo, escribió en su columna regular en El Mercurio que “el 15 de julio (cuando la Cámara votó favorablemente en particular el proyecto) será recordado como un hito clave en el sostenido proceso de destrucción de la institucionalidad democrática y del sistema económico vigentes” (El Mercurio, 17/7/2020).
Jorge Correa Sutil no fue menos elocuente. “Si el 18 de octubre simboliza la crisis social, lo del miércoles pasado (cuando la Cámara aprobó la iniciativa) asoma como el hito que marca el comienzo de otra crisis: una institucional, y de proporciones…”. La Cámara, agregó el articulista, recurrió a “un resquicio” para instalar un “parlamentarismo de facto”, cuyo símbolo “debiera ser el hacha o si se quiere, ahora sí, la retroexcavadora. Ningún edificio, ninguna obra, surgirá de él” (El Mercurio, 11/7/2020).
En términos similares escribieron Enrique Navarro y Sebastián Soto, profesores de derecho constitucional en la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica de Chile, respectivamente, al afirmar que se cometió una “elusión constitucional”, “esto es, defraudar las formas y el contenido consustancial de la Carta Fundamental” (El Mercurio, 13/7/2020).
Ignacio Walker rechazó la iniciativa y escribió que “la duda queda planteada si este es el anticipo del debate constitucional que viene; una forma de hacer política y de legislar sobre la base del resquicio y la improvisación” (El Mercurio, 11/7/2020).
La rigidez del presidencialismo
El problema político de fondo de la reforma constitucional es que puso de relieve, más que nunca, que las decisiones del Presidente Piñera estaban tensionado gravemente al sistema político, como ningún otro Mandatario democrático en nuestra historia en los últimos 100 años. Es un Presidente minoritario en el Congreso, pero que nunca se ha empeñado por negociar con la oposición, como si estuviera ciego a esta realidad constitucional.
Ignoró las causas del “estallido social” del 18 de octubre de 2019, lo que condujo a que se planteara la pregunta de si acaso podría terminar su mandato. Esa pregunta no fue despejada por la pausa de fin de año y el verano. Quienes entonces defendieron su continuidad en la Presidencia, lo hicieron considerando la incertidumbre que produciría su reemplazo. No previeron que se precipitaría un desafío aún más complejo como es la pandemia del COVID-19. Pero su desempeño no ha sido distinto. La pregunta no ha perdido actualidad.
Este es un punto central del presidencialismo: su rigidez. Esto fue resaltado por el profesor Juan Linz: consiste en la ausencia de un mecanismo para enfrentar una crisis política surgida de una muy mala gestión del Presidente, quien persiste en adoptar decisiones perjudiciales para el país y no considera la posibilidad de renunciar.
En el parlamentarismo, un primer ministro que tiene este desempeño renuncia o es apartado del cargo, sin drama. El problema es que el presidencialismo opta por la continuidad del Presidente, con un mandato fijo y exige que lo termine. Por ello, su remoción es muy difícil. La acusación constitucional es una vía legítima para sacar al Presidente, pero el mecanismo es de difícil aplicación, porque acentúa el conflicto político y agrava la polarización, como teme Linz.
Piñera tiene un estilo de gobierno perjudicial ante la crisis del país. Tarda en tomar decisiones porque evalúa los antecedentes utilizados por sus ministros, convencido que sabe más que ellos. La fotografía de su escritorio en La Moneda, colmado de numerosas y gruesas carpetas, publicada por El Mercurio hace algunas semanas, muestra a un jefe de Gobierno abrumado, que se inmiscuye en todos los asuntos de la administración.
Subestimó el peligro del coronavirus y sobreestimó la capacidad del Estado chileno para enfrentarlo (“estamos mejor que Italia”). Tempranamente –a fines de abril– se apresuró a anunciar la vuelta a la normalidad con el “retorno seguro”, decisión que llevó al aumento exponencial del número de contagiados y fallecidos, poniendo a Chile como el número uno en el mundo por millón de habitantes. Y él prosigue con el mismo estilo presidencial, sin conseguir superar la desconfianza de la población.
La misión del nuevo gabinete
El Presidente Piñera ha sufrido una importante derrota política, que disminuyó su poder y este se ha desplazado al Congreso. Ha hecho un nuevo cambio de gabinete, el quinto, como consecuencia de ese fracaso, incorporando a parlamentarios de RN y la UDI. Debe mostrar que es el comienzo de un cambio en su estilo de liderazgo. Se esperan señales claras de esto si aspira a terminar su mandato en marzo de 2022. Ello implica cambiar sus prioridades, concentrarse en sus funciones de jefe de Estado y dejar en un segundo plano la dirección del Gobierno, abriendo un amplio espacio de acción a sus ministros, confiando en sus habilidades políticas.
Los nuevos ministros debieran emplear a fondo el poder que tienen y ocuparlo para persuadirlo a modificar el estilo presidencial de Piñera. Sin cambios en el estilo de liderazgo del Presidente, la crisis política adquirirá considerable mayor gravedad y dañará al proceso constituyente, haciéndolo inviable. En ese escenario, que muy pocos desean, la renuncia del Presidente Piñera cobrará nuevamente actualidad, con mayor vigor que antes. El Presidente no puede estar por encima del país y de la Constitución.
El gabinete ministerial no debe ignorar la profundidad de la crisis y el drama humano que ella trajo consigo. En solo cuatro meses han muerto tres veces más personas por COVID-19 que los asesinados por la dictadura en 16 años y medio. Chile tiene el mismo número de contagiados que países que lo triplican en población. El Presidente desaprovechó las lecciones que dejó el manejo de la pandemia en países desarrollados. No puede ahora, con el desconfinamiento “paso a paso”, ignorar las enseñanzas que está arrojando la “segunda ola” de contagios en países desarrollados.
Al elegir rodearse en La Moneda por dos ministros partidarios del «Rechazo» a una nueva Constitución en el plebiscito y conferir más poder a la UDI, Piñera tiene, incluso más que antes, la obligación de garantizar plena igualdad de condiciones para los partidarios del «Apruebo». De otra manera, se encamina inevitablemente a que la abrumadora mayoría de los votantes en el plebiscito que se pronunciará por el Sí a una nueva Constitución el 25 de octubre, también lo haga como una forma de rechazo a su Gobierno. Sería su tercera derrota en un año. Demasiado para un régimen presidencial.