Por Eugenio Rivera Urrutia
Integrante de Fundación Chile XXI
No hay un divorcio entre política y técnica, sino un proceso de disolución de un sistema político que subordinó la lógica política y la deliberación democrática a una supuesta lógica técnica, a la cual solo accedían algunos elegidos. Como contrapartida, está en construcción un nuevo orden constitucional que releva la deliberación y el diálogo político en la resolución de los problemas económicos, sociales y medioambientales.
En apoyo a este nuevo orden están convocados los especialistas en las diversas materias, que en ningún caso pueden ser sustituidos por una disciplina, como fue el caso en el periodo que termina.
Los profundos cambios que está viviendo el país a partir del 18-O, que ha puesto en cuestión el pacto de la transición, el blindaje constitucional de la política y el presunto carácter técnico de las decisiones de política pública en los últimos 30 años, son interpretados por algunos medios y grupos interesados como el “divorcio” entre economistas y políticos.
Tras el “populismo” o “voluntarismo” que algunos quieren ver en los recientes debates, lo que colapsa –como colapsó la Constitución del 80, por el triunfo del Apruebo en el plebiscito– es el orden político que legitimó la subordinación de la deliberación política democrática a una lógica económica financiera presentada como decisión técnica. Es lo que el debate académico ha llamado la “democracia semisoberana” (Carlos Huneeus), la democracia blindada frente a la ciudadanía (Fernando Atria).
Mitología en torno a la supuesta racionalidad técnica de las políticas públicas de los últimos 30 años
Un exsenador, que no leyó el programa de Gobierno que presuntamente apoyaba, considera que lo que hubo en los 20 años de Concertación fue “una lógica virtuosa entre la política y la economía” que, al quedar atrás como efecto del 18-O, constituye una “autoderrota porque no se puede gobernar sin conciencia sobre las posibilidades y los límites de la economía”.
Tres aspectos quedan fuera de las consideraciones del exsenador:
1) Lo que él llama “lógica virtuosa” representa una forma específica de interrelación entre economía y política, establecida en el contexto particular de un pacto social estructurado sobre la base de la imposición de un orden constitucional instaurado en dictadura, que limitaba la soberanía popular e imponía límites estrictos a la deliberación y decisión política. No era posible, por ejemplo, discutir sobre el cambio constitucional (los variados cambios constitucionales, incluido el del 2005, no afectaron los elementos fundamentales de la Constitución del 80), la falta de control civil efectivo sobre la FF.AA. y Carabineros, el sistema previsional, el sistema de salud, etc. La “virtuosidad” colapsó el 18-O, cuando la ciudadanía se rebeló contra las pensiones miserables, las deudas educacionales, el bajo financiamiento de la salud pública, todo lo cual era presentado como un resultado inevitable de la racionalidad técnica.
2) El presunto predominio del conocimiento técnico en la toma de decisiones en los últimos 30 años es, a lo menos, discutible desde dos puntos de vista. En primer lugar, varias decisiones políticas fueron justificadas como decisiones técnicas, pero correspondían fundamentalmente a decisiones políticas. Un ejemplo de ello es la privatización de las empresas de agua y la privatización de buena parte de los yacimientos de Codelco destinados a reemplazar los yacimientos que iban cumpliendo su vida útil. En este último caso, se enajenaron dichos yacimientos arguyendo que el Estado no tenía los recursos humanos ni financieros para llevar adelante la explotación. Ello, en circunstancias que fueron principalmente trabajadores de Codelco, reclutados por las empresas privadas, los que llevaron adelante la explotación privada del mineral.
Tampoco existía razón técnica que justificara la presunción de que el Estado no pudiera conseguir los recursos financieros para explotar yacimientos cuya alta ley garantizaba una gran rentabilidad y, por tanto, era una solicitud que muchas fuentes de financiamiento se habrían interesado en responder. Las ganancias extraordinarias obtenidas por las empresas privadas del cobre a lo largo del periodo son prueba de ello –ver Gino Sturla y otros (2018), “La riqueza regalada a la gran minería del cobre en Chile: Nuevas estimaciones, 2005-2014”, Revista de la Cepal, número 124–. Fue también una decisión política la que buscó transformar la educación a partir de un perfeccionamiento del subsidio a la demanda a la educación privada subvencionada, manteniendo los problemas de inequidad y desigualdad del sistema, en lugar de apostar al fortalecimiento de la educación pública, como apuestan los principales países desarrollados. Esta política generó la movilización estudiantil en torno al rechazo del lucro en la educación, que fue el primer cuestionamiento masivo al modelo neoliberal.
Si hubo decisiones políticas vestidas de decisiones técnicas –como la mayoría de las decisiones del Banco Central–, hubo también rotundos fracasos de política pública, asociados a la incompetencia gubernamental. En efecto, cuesta ver la virtuosidad técnica, por ejemplo, del Transantiago, que, basado en un criterio económico estrecho, no fundamentado sino en el autoritarismo del Ministerio de Hacienda, y contra toda opinión técnica de los especialistas en transporte, generó la peor catástrofe de la política pública posrestauración de la democracia. Ello, pues se quiso ajustar el costo del proyecto en materia de infraestructura vial y el número de buses requeridos, a la tarifa que los economistas que encabezaron el ministerio indicado consideraron que era la razonable. ¿Cuál es la virtuosidad técnica de los diferentes mecanismos de financiamiento de la educación, incluido el CAE que ha dejado endeudados en miles de chilenos y chilenas que ven afectados sus proyectos de vida? ¿Cuál era el sentido de poner como intermediaria a la banca privada, que sin correr riesgo alguno tuvo cientos de millones de utilidades?
3) No deja de llamar la atención la forma en que el exsenador mencionado, en primer lugar, acusa al voleo a personas no especificadas de que pretenden gobernar sin conciencia sobre las posibilidades y los límites de la economía. El Gobierno y varios economistas –algunos presuntamente de oposición– afirmaron que se violaban los límites de la economía cuando se pedía un mayor apoyo a las familias en el 2020. Por ello el apoyo no alcanzó sino un 2,4% del PIB, cifra muy por debajo de lo gastado por muchos países desarrollados. No obstante, en el 2021 el apoyo subió a más de 8 puntos del PIB. ¿Por qué lo que era un despropósito el 2020 era correcto el 2021? La presunta racionalidad de la política gubernamental en el 2020 fue un detonante de la política que autorizó retiros de los fondos de pensiones. Quizás la idea del Gobierno fue gastar poco en el 2020 para gastar mucho el 2021, para así ganar las elecciones de convencionales, presidenciales y parlamentarias de este año.
Es difícil concluir si el análisis del exsenador es producto de la falta de profundización en el análisis de las razones que han conducido la toma de decisiones en el periodo reciente, que le impide distinguir entre decisiones tomadas en medio de la crisis social que vive el país o simplemente mala fe, al querer desacreditar políticamente a quienes impulsan el cambio del pacto social que rigió al país en las últimas décadas. Al contrario de lo que opina otro exsenador, el problema no es “la ignorancia (de los parlamentarios) de lo que opera la economía” sino la ignorancia de algunos sobre las condiciones políticas necesarias para que opere la economía. Difícil encontrar un mejor ejemplo de esta ignorancia, que lo que demuestra la directora de la DIPRES cuando, en una entrevista con El Mercurio, señala que “el nivel del gasto en el Presupuesto no es una definición política” (lunes 27 de septiembre 2021, p. B2).
¿Políticos versus economistas o fracaso de la teoría económica ortodoxa?
Predomina la tendencia en muchos medios de hablar genéricamente de una presunta confrontación entre economistas y políticos. Es poco razonable no distinguir al interior de unos y otros. Entre los políticos no es lo mismo un JAK, un Sichel, una Yasna Provoste o un Gabriel Boric. Todos se relacionan de manera muy diferente con las diversas corrientes económicas y piensan de manera diversa la relación entre economía y política. Tampoco es posible hablar de “los” economistas. Keynes representaba posturas al interior de la teoría económica ubicadas en las antípodas de Hayek y Friedman.
Es necesario, por tanto, ser más precisos. En los 70 no fueron “los” economistas, sino específicamente los economistas keynesianos los que perdieron credibilidad al fracasar sus recomendaciones de política económica frente al fenómeno de la estanflación, esto es, la presuntamente imposible coexistencia entre estancamiento económico e inflación. Prueba de que no eran “los” economistas, fue justamente que, mientras perdía influencia el keynesianismo, la ganaban los economistas inspirados en Friedman y Hayek. De una forma similar, el colapso del socialismo realmente existente hizo perder toda influencia al pensamiento económico marxista, que sostenía que la eliminación del mercado y la empresa privada, junto con la planificación centralizada, asegurarían que el socialismo vencería al capitalismo en la lucha entre ambos sistemas.
Desde el 2008, el pensamiento económico neoliberal –que apostó a la total liberalización de los mercados, en particular del mercado financiero, que sostuvo que las reglas y los incentivos aseguraban el perfecto desempeño de los mercados, que el Estado era por definición ineficiente y que su intento de corregir los problemas del mercado era inconducente– es profundamente cuestionado. En efecto, como señaló el Premio Nobel Paul Krugman en The New York Times el 2009:
«Es difícil de creer ahora, pero no hace mucho, los economistas se felicitaban por el éxito de su campo. Esos éxitos, o eso creían, fueron tanto teóricos como prácticos, lo que condujo a una era dorada para la profesión. En el aspecto teórico, pensaban que habían resuelto sus disputas internas. Por lo tanto, en un artículo de 2008 titulado ‘El estado de la macro’ (es decir, la macroeconomía, el estudio de cuestiones generales como las recesiones), Olivier declaró que ‘el estado de la macro es bueno’ (solo meses antes de la crisis financiera/económica global). Las batallas de antaño, dijo, habían terminado y había habido una ‘amplia convergencia de visión’. Y en el mundo real, los economistas creían que tenían las cosas bajo control: ‘el problema central de la prevención de la depresión ha sido resuelto’, declaró Robert Lucas de la Universidad de Chicago en su discurso presidencial de 2003 ante la Asociación Económica Estadounidense».
La crisis mundial del 2008-2009 terminó con las ilusiones del libre mercado. Fue crucial el rol del Estado en EE.UU. y en Europa para sacar a los países y a la economía mundial del colapso. La economía china que, pese a la fuerte presencia de capital privado nacional y extranjero, tiene una presencia determinante del Estado, fue decisiva para sacar a la economía global del marasmo. En los últimos 10 años ha convivido un fuerte crecimiento de la liquidez global con tasas de interés cero o negativas y tendencias deflacionarias, poniendo en cuestión convicciones esenciales de la economía neoclásica. En la crisis de la pandemia, los Estados jugaron un papel crucial en la lucha contra el COVID y el auxilio de personas y empresas. Hoy, tanto Estados Unidos como Europa están poniendo en marcha programa fiscales cuantiosos para recuperar la infraestructura, fortalecer la educación y la innovación.
Las generaciones de economistas que jugaron un papel fundamental en las decisiones de política pública en los últimos 30 años fueron educadas en su mayoría en el contexto del predominio de las corrientes conservadoras del pensamiento económico. Milton Friedman primero y luego los teóricos de la teoría de las expectativas racionales, marcaron la formación de estos economistas. Premisas básicas de esta perspectiva son el individualismo metodológico, la concepción de la economía como emparentada con las ciencias físicas, separada de las ciencias sociales que entiende lo económico como un sistema cerrado, con leyes propias y que provee al análisis de los sistemas sociales y políticos de un instrumental analítico insuperable (en particular, la teoría del Public Choice, esto es, el análisis microeconómico aplicado a la política y a la sociedad) y una teoría de la racionalidad que en último término se entiende como la persecución del interés propio, entre otras ideas básicas.
Estas ideas, entendidas como “modernas”, han sustentado concepciones que tuvieron un rol decisivo en la fijación de las políticas públicas, la idea de un Banco Central como instancia técnica que incide fuertemente en las decisiones políticas y que carece de cualquier control democrático, el predominio del cálculo financiero más allá del rol presupuestario en la toma de decisiones sobre educación, salud, infraestructura, pensiones, sin consideración de los aspectos técnicos de otros profesionales expertos en las áreas indicadas. De esta forma, en lugar de un diálogo entre especialistas de distintas materias en contacto con la ciudadanía, tiene lugar la dictadura del pensamiento económico neoliberal.
Las consecuencias de esta manera unilateral de abordar los problemas políticos y las distintas dimensiones de la política pública, incidieron en la creciente desafección ciudadana respecto del sistema político, en el fracaso de varias políticas públicas cruciales (ya se mencionó, el Transantiago, el CAE, la reforma educacional en el primer Gobierno de Bachelet) y en la imposibilidad de avanzar en diversos temas al querer imponer un criterio técnico estrecho a la voluntad ciudadana o a las opiniones de otros economistas y otros técnicos. Los “técnicos” del sistema de pensiones durante 40 años han pretendido convencer a la ciudadanía de que no hay otro sistema como el de capitalización individual, pese a que no es en ningún país desarrollado la columna vertebral de los sistemas de jubilación.
En consecuencia, no hay un divorcio entre política y técnica, sino un proceso de disolución de un sistema político que subordinó la lógica política y la deliberación democrática a una supuesta lógica técnica, a la cual solo accedían algunos elegidos. Como contrapartida está en construcción un nuevo orden constitucional que releva la deliberación y el diálogo político en la resolución de los problemas económicos, sociales y medioambientales. En apoyo a este nuevo orden están convocados los especialistas en las diversas materias, que en ningún caso pueden ser sustituidos por una disciplina, como fue el caso en el periodo que termina.//ELF
