País Circular

La institucionalidad ambiental vigente en Chile aún está en su primera infancia, dando a veces pasos firmes y, otras veces, pisadas tambaleantes, en un largo camino hacia la madurez. Y en el caso de los tribunales ambientales, creados en junio de 2012 mediante la Ley 20.600, han enfrentado al menos dos factores –uno externo y otro interno- que han complicado su existencia estos primeros siete años.

El factor externo son las fuertes críticas que algunas de sus decisiones han desatado, en especial cuando se trata de decisiones que afectan a grandes proyectos de inversión con un alto impacto en el medio ambiente. El factor interno, en tanto, tiene que ver con el intrincado sistema de nombramiento de sus integrantes, el que ha sido puesto en tela de juicio en el marco de un cuestionamiento general a la forma en que se eligen los cargos en los tribunales del país.

Según un informe del centro de estudios Observatorio Jurídico, en el último lustro la designación de un juez ambiental ha demorado en promedio 496,75 días, es decir, 1,4 años. Y esta cifra se refiere solo a la última etapa de la designación: desde que la Corte Suprema envía al Presidente de la República una lista de cinco aspirantes, hasta que el candidato del Ejecutivo es aprobado por 3/5 del Senado. El estudio no considera el período previo en el cual, mediante un concurso público, el Consejo de Alta Dirección Pública recibe las postulaciones y selecciona a un máximo de ocho candidatos que presenta a la Suprema.

“El procedimiento es bastante complejo, exigente y largo para el tipo de tribunal que es, a diferencia de otros tribunales especiales como el de Defensa de Libre Competencia, que también tiene una integración mixta”, explica la directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la Facultad de Derecho UDD, Camila Boettiger Philipps.“Cada nombramiento involucra a todos los poderes del Estado, además de la ADP. Es similar a la designación de los ministros de la Corte Suprema, el más alto tribunal del país y donde los jueces ejercen hasta que cumplen 75 años”, agrega.

“Estos tribunales ambientales están bajo la Corte Suprema, resuelven materias en una jerarquía similar a las Cortes de Apelaciones, y los ministros duran seis años en el cargo. Es desproporcionado y poco eficiente para un cargo que se renueva tan seguido, y en distintas regiones del país”, añade Boettiger.

La Ley 20.600 establece la constitución de tres tribunales ambientales, correspondientes a las macrozonas norte (Arica y Parinacota hasta Coquimbo); centro (Valparaíso hasta Maule); y sur (Biobío hasta Magallanes y la Antártica Chilena). Cada uno debe tener cinco ministros: dos titulares abogados, un titular licenciado en ciencias, un suplente abogado y un suplente licenciado en ciencias.

El primero en constituirse fue el Segundo Tribunal Ambiental (2TA), con base en Santiago, que inició sus actividades el 4 de marzo de 2013. Lo siguió el Tercer Tribunal Ambiental (3TA), con sede en Valdivia, que comenzó a operar el 9 de diciembre de ese año. Pero el Primer Tribunal Ambiental (1TA), con asiento en Antofagasta, empezó a funcionar recién en julio de 2017.

“Desde agosto de 2018 que este tribunal se encuentra en posición de tener que solicitar la integración de un ministro de Corte de Apelaciones de Santiago (…) Resulta inevitable un efecto en el tiempo de tramitación de las causas”

Alejandro Ruiz, presidente Tribunal Ambiental de Santiago.

La profesora Boettiger explica que en este caso la Corte Suprema desestimó dos nóminas presentadas por el Consejo de la ADP por considerar que los postulantes no reunían los requisitos necesarios para el cargo, de acuerdo a los estándares fijados por ella e incorporados en la ley.

La directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa UDD hace ver, además, quela intervención del Ejecutivo y el Senado se presta para el nombramiento de personas de su afinidad ideológica o política, dentro de las posibilidades que le ofrece la cabeza del Poder Judicial, y con las negociaciones que eso implica.

“Demora en nombramientos afecta tramitación”

El presidente del 3TA, ministro Iván Hunter Ampuero, admite que las demoras en los nombramientos de los jueces es algo que les preocupa. “En el caso del Tercer Tribunal Ambiental, este año logramos contar con integración completa y los cinco ministros en ejercicio, después de 39 meses”, comenta.

Si bien para las vacancias está prevista la subrogación con ministros de las Cortes de Apelaciones o de otros tribunales ambientales para alcanzar el quórum para sesionar (tres ministros), eso no resuelve el trabajo diario. “Si un Tribunal no cuenta con su integración completa, de una u otra forma se ven afectados los tiempos de tramitación y de elaboración de sentencias”, afirma Hunter.

Una situación que confirma el ministro Mauricio Oviedo Gutiérrez, presidente del 1TA, para quien “indudablemente la demora en el nombramiento de los ministros afecta la tramitación de los procesos”, aunque esto -dice- no repercuten en la calidad de las sentencias, sino que solo los tiempos de tramitación.

Sin profundizar en las causas, el presidente del 1TA comenta que el proceso de nombramiento se dilata por el lapso que transcurre entre la propuesta del Ejecutivo y el acuerdo del Senado. “Necesariamente esos tiempos debieran revisarse”, dice Oviedo.

En el mismo sentido, el ministro Hunter cree que es evidente que mejorar los tiempos y formas de designación “redundará en un trabajo más expedito y eficiente de los tribunales ambientales, cuyas decisiones se caracterizan precisamente por resolver controversias complejas y extensas, sensibles para la comunidad y los actores económicos involucrados, por lo que requieren soluciones oportunas”. Según el estudio del Observatorio Jurídico, desde la creación de los tribunales ambientales (2012), se han judicializado proyectos por un monto equivalente a US$ 30.622 millones.

En el caso del 2TA, su presidente (s), ministro Alejandro Ruiz Fabres, explica que “desde agosto de 2018 que este Tribunal se encuentra en posición de tener que solicitar la integración de ministro de Corte de Apelaciones de Santiago”. Agrega que han hecho todo lo posible por no afectar los cometidos institucionales, pero es difícil con solo dos ministros, y “resulta inevitable un efecto en el tiempo de tramitación de las causas”.

“A mi juicio, no es prudente que el gobierno de turno tome partido por una u otra postura de un tribunal, cualquiera sea este, ordinario u especial, o respecto de sentencias específicas”

Mauricio Oviedo, presidente Tribunal Ambiental de Antofagasta.

“Hemos representado decididamente esta situación ante las autoridades que inciden en los procesos de selección en curso, de manera que estén al corriente de la urgencia de las designaciones pendientes”, explica el ministro Ruiz, quien a mediados de mayo se reunió con el Secretario General de la Presidencia, Gonzalo Blumel, para tratar este asunto.

Mina Invierno: cuestionamientos “no son prudentes”

Durante la última semana, el 3TA apareció reiteradamente en la prensa a causa de la ratificación de una medida cautelar que prohíbe las tronaduras en la Mina Inverno, en Magallanes, decisión que fue cuestionada por varios sectores.

Así, cuando en el centro y norte del país las miradas se dirigían al eclipse solar, en Isla Riesco el subsecretario de Trabajo, Fernando Arab, se reunía el martes pasado con trabajadores y con la gerencia de Mina Invierno para conversar sobre las desvinculaciones realizadas como consecuencia –según dice la empresa- de la decisión del 3TA. Según citó el diario La Tercera, Arab dijo que esperaban que ese tribunal se pronuncie “a la brevedad posible respecto al asunto de fondo que está pendiente”, al tiempo que descartaba cualquier presión del Ejecutivo sobre el órgano judicial.

Unos días antes, el presidente de la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa), Bernardo Larraín, criticó duramente la medida precautoria aprobada por el 3TA que mantiene paralizadas las actividades de la empresa extractora de carbón, y cuestionó la institucionalidad ambiental vigente. “¿Cómo, si hay un permiso ambiental positivo, el peso de la prueba lo tiene quien se opuso y no quien tiene el permiso ambiental para operar?”, dio Larraín, citado por Emol.

Según señala el presidente del 3TA, “para resolver esta y cualquier otra medida cautelar, el tribunal siempre tiene a la vista todos los antecedentes aportados por las partes y que se encuentran disponibles en el expediente electrónico”.

El ministro Hunter reconoce que se trata de un caso complejo y que han debido destinar mucho tiempo al estudio y análisis de los antecedentes, pero “lo relevante es que hemos cumplido celosamente nuestro deber de revisar toda la prueba aportada a la hora de resolver la medida».

“Uno siempre está sujeto a críticas”, reflexiona al respecto el ministro presidente del 1TA, con base en Antofagasta, quien cree que cuestionamientos como los de Mina Invierno “no deben interferir en la actuación de la función jurisdiccional y del ejercicio democrático de la sociedad”.

“Pero, a mi juicio, no es prudente que el Gobierno de turno tome partido por una u otra postura de un tribunal, cualquiera sea este, ordinario u especial, o respecto de sentencias específicas”, agrega el ministro Oviedo.

“La institucionalidad de los tribunales ambientales se ha consolidado de una manera distinta a la que previeron el legislador y el Ejecutivo en su origen (…) Esto demuestra el valor que la comunidad ha dado a los Tribunales Ambientales y el rol que tenemos como instrumento cierto y efectivo de control ciudadano al ejercicio del poder público en materia ambiental”

Iván Hunter, presidente del Tercer Tribunal Ambiental.

Resoluciones con base científica y mayor justicia ambiental

Con todo, los jueces evalúan positivamente el desempeño de los tribunales ambientales. El ministro Oviedo, cuyo tribunal acaba de cumplir dos años de funcionamiento el 3 de julio, considera que en este tiempo han ido de menos a más. “El gran aporte de la justicia ambiental ha sido darle a la controversia jurídico ambiental un alcance técnico-científico en la toma de decisiones, es decir, además de la componente jurídica, hoy se resuelve con base científica, y eso es relevante”.

Asimismo, el presidente del 1TA cree que el principal logro ha sido situar las discusiones jurídico-ambientales en el territorio, desplazándolas desde Santiago a la macrozona norte. “Me parece importante resaltar que una justicia ambiental ejercida desde los territorios se acerca mucho mejor a la idea de justicia cercana y oportuna, que es finalmente lo que la sociedad espera de nosotros”.

El ministro Ruiz, cuyo tribunal con sede en Santiago ha dictado más de 200 sentencias en seis años y medio de gestión, cree que la nueva institucionalidad ha elevado el nivel de especialización, haciendo más sofisticado el tratamiento de las materias ambientales, lo que en el caso de los TA ha implicado conciliar normas de derecho procesal, administrativo y ambiental, junto con el conocimiento científico.

Desde Valdivia, el presidente del 3TA observa que “la institucionalidad de los tribunales ambientales se ha consolidado de una manera distinta a la que previeron el legislador y el ejecutivo en su origen”. Inicialmente, comenta el ministro Hunter, fueron pensados como un contrapeso para el regulado ante las nuevas facultades y atribuciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, y se esperaba que la mayoría de los usuarios fueran los titulares de proyectos que buscaban revertir o controlar medidas de la administración. Sin embargo, en el caso del 3TA, en sus cinco años de funcionamiento (hasta el 31 de diciembre de 2018), el 46% de los recurrentes provino de la sociedad civil; el 31% de órganos públicos y solo el 23% del sector privado.

“Esto demuestra el valor que la comunidad ha dado a los Tribunales Ambientales y el rol que tenemos como instrumento cierto y efectivo de control ciudadano al ejercicio del poder público en materia ambiental”, concluye el ministro Hunter.

Modificaciones a la selección de magistrados

A causa de una serie de investigaciones que han puesto en tela de juicio la probidad de algunos jueces, el gobierno está trabajando en un proyecto para modificar el sistema para elegir a los magistrados que integran las cortes de Apelaciones y a los jueces de primera instancia. Si bien los ministros de los Tribunales Ambientales no están afectos a este mecanismo de designación por ser tribunales especiales, un eventual cambio de ese sistema podría abrir la puerta a una transformación de su modo de nombramiento.

“Es clave revisar el estatuto completo del juez ambiental: el período, las inhabilidades y prohibiciones posteriores (…) Hay un problema de diseño que debe abordarse integralmente, y no solo en la entrada al cargo”

Camila Boettiger, directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la Facultad de Derecho UDD.
La presidenta de la Asociación Nacional de Magistrados, Soledad Piñeiro, cree que si bien es una posibilidad, esa evaluación no le corresponde al gremio. “Sí creemos que cualquier modificación que se promueva en tal sentido debiera apuntar al mérito, transparencia, debido proceso e independencia del juez como un conjunto de pilares o principios a partir de los cuales puede repensarse el modelo vigente”, dice la jueza Piñeiro.

Lo importante, considera, “es desembarazar a las Cortes de su participación en el proceso pues es evidente que la situación actual favorece la ocurrencia de prácticas que afectan la independencia de quien resuelve, dada la elevada concentración de facultades en nuestros tribunales superiores”.

Los presidentes de los tres tribunales ambientales consideran, en general, que es bienvenida toda iniciativa tendiente a perfeccionar los mecanismos de nombramiento de jueces, y que se podría evaluar la incorporación de los tribunales especiales -incluyendo a los TA- con el objetivo de favorecer la transparencia del proceso, así como la independencia y estabilidad de los ministros para ejercer su función.

Al respecto, la directora del Centro de Derecho Regulatorio y Empresa de la UDD cree que “es clave revisar el estatuto completo del juez ambiental: el período, las inhabilidades y prohibiciones posteriores (de prestar servicios profesionales en cualquier gestión ante los mismos Tribunales durante dos años)”. “Hay un problema de diseño que debe abordarse integralmente, y no solo en la entrada al cargo”, subraya Boettiger.

No obstante, hay otros asuntos que a juicio de los titulares de los TA deben ser resueltos en el mediano plazo. “Deben darse pasos progresivos pero contundentes en el establecimiento de nuevas instituciones y regulaciones”, considera el presidente (s) del 2TA.

“En este sentido, uno de los aprendizajes de la judicatura ambiental es la alta dificultad de prueba para quienes demandan responsabilidad por daño ambiental (normalmente el Estado, municipalidades, comunidades o vecinos afectados)”, dice el ministro Ruiz, y considera razonable “avanzar hacia la responsabilidad objetiva, y que sea el propio -potencial- causante del daño quien esté llamado a acreditar que no fue él quien contaminó”.

A juicio del titular del 3TA, otra necesidad urgente es normar los procedimientos de ejecución de las sentencias, pues “lidiamos con una regulación que data del año 1903 (el Código de Procedimiento Civil), que se adapta muy poco a las particularidades y dinámicas ambientales”.

Asimismo, cree que se debe modificar el articulado de la actual legislación que permite que reclamaciones que inciden en un mismo proyecto o actividad sean conocidas por distintos tribunales ambientales. “Dicho en otras palabras, necesitamos una Ley 20.600 versión 2.0, que otorgue más seguridad y certeza a los justiciables, y a la vez permita espacios de flexibilidad y discrecionalidad para operar con las dinámicas ambientales y con aquellos casos no resueltos o no regulados por el legislador”, resume el ministro Hunter.